Samenwerkingsdoelen
Samenwerking tussen overheden ontstaat vaak vanuit een organisatorisch en/of financieel probleem. De taak kan bijvoorbeeld niet meer goed worden georganiseerd omdat die te specialistisch of te klein is geworden, of er moet worden bezuinigd en het is veel goedkoper om de taak samen uit te voeren.
Veel voorkomende doelen voor samenwerkingsverbanden tussen overheden zijn:
- Schaalvergroting van taken. Hiermee zijn efficiencyvoordelen te behalen, worden risico’s gedeeld en/of kan de kwaliteit van de taakuitoefening worden verhoogd. Bij sommige decentralisaties van rijkstaken naar gemeenten is schaalvergroting en dus samenwerking zelfs als eis gesteld. Voorbeelden: regionale samenwerking van gemeenten voor diverse taken (afvalinzameling, milieutoezicht, belastinginning, etc), gezamenlijke ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein door provincie en gemeenten.
- Uitvoeringssynergie, vooral bij ruimtelijke projecten. Beleidsdoelen van meerdere overheden worden geïntegreerd in een project, gezamenlijke financiering en synchroon lopende procedures. Voorbeelden: ruilverkavelingen (rijk, provincie, gemeenten, waterschap), herinrichting van sommige rijkswegen (rijk, provincie, gemeente).
- Uitvoeringsafhankelijkheid. De doelen van de ene overheid kunnen alleen worden gerealiseerd met medewerking van de andere overheid. Voorbeeld: niet-afdwingbare ruimtelijke projecten met doelen van rijk, provincie en gemeente A op het grondgebied van gemeente B.
- Collectieve belangenbehartiging van een groep overheden met eenzelfde belang. Voorbeelden: VNG, IPO, Unie van waterschappen, regionale lobby bij EU
Belangenafweging
Samenwerking tussen overheden staat op gespannen voet met de autonomie van iedere overheid afzonderlijk. Daarom moet de winst van de samenwerking vooraf goed worden afgewogen tegen het verlies van autonomie. Met de toename van het aantal en de reikwijdte van samenwerkingsverbanden neemt ook het totale verlies van autonomie toe. Hierdoor ontstaan steeds vaker politieke discussies over de grenzen van het totale aantal samenwerkingsverbanden, vooral bij gemeenten.
Vaak komen de partners niet allemaal tot dezelfde belangenafweging. Dan ontstaat de uitdaging voor de partners met de meeste winst van de samenwerking om die winst te delen met de partners voor wie het verlies vooral zwaar weegt. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm een zwaardere stem bij besluitvorming of door een andere lastenverdeling van de financiering.
Voor een duurzame samenwerking is het belangrijk dat periodiek de belangenafweging wordt geëvalueerd omdat de weging door omstandigheden of politieke verschuivingen anders kan worden.
Bijzondere vereisten voor samenwerking tussen overheden
De structuur van de Nederlandse overheid (het “Huis van Thorbecke”) is niet ontworpen op samenwerking en dat zorgt voor complicaties als je dat toch wil doen. Veel betrokkenen bij samenwerking tussen overheden vinden dat lastig en sluiten daarvoor gemakshalve de ogen. Totdat tijdens de juridische uitwerking blijkt dat die complicaties echt bestaan en de onderhandelingen deels moeten worden overgedaan. Het omgekeerde komt ook voor: juridisch adviseurs die vroegtijdig menen dat bepaalde samenwerkingsvormen niet mogelijk zijn. Gelukkig is er wel veel mogelijk, ook al kost het extra aandacht om aan alle vereisten te voldoen.
De bijzondere vereisten kunnen reden zijn om een samenwerkingsvorm te kiezen die niet optimaal aansluit op het doel van de samenwerking. Dit stelt extra eisen aan de communicatie over de samenwerking (uitleg over de vorm) en extra aandacht voor de ontstaansgeschiedenis (waarom doen we het zo) gedurende de samenwerking. Als dit achterwege blijft ontstaat veelal onnodig veel weerstand tegen de samenwerking en/of verschuift het samenwerkingsdoel naar een doel dat meer bij de vorm past. Een voorbeeld hiervan is de OverheidsNV. Een NV heeft wettelijk een winstoogmerk en dat past niet bij de overheid; het is dus een suboptimale vorm. Dat vereist contiunue uitleg over de vormkeuze. Bij ontbreken daarvan gaat de OverheidsNV zich steeds meer als een reguliere NV gedragen. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben, tot zelfs ongewilde overheveling van de taak naar de markt.